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戶籍制度大變革時代,二線城市或成最大贏家

每日經濟新聞    2019年06月24日

放寬落戶并不等于要放松房地產調控。不管戶籍制度怎么改,都要堅持“房子是用來住的,不是用來炒的”定位不動搖,保持房地產市場平穩健康發展。

國家發改委發展戰略和規劃司司長陳亞軍此前的這個表態,,說清了中央放寬落戶與房地產調控之間的關系。

放寬城市落戶并不是為了炒高房價,這是中央明確釋放的信號。4月19日召開的中央政治局工作會議再次為樓市定調:要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位,落實好一城一策、因城施策、城市政府主體責任的長效調控機制。

政策對于房地產的調控未變,不過,有一個信息點不可忽視,那就是,今年以來,中央連續發文要放開放寬落戶限制,在戶籍制度迎來大變革的同時,城市發展尤其是都市圈、城市群的成長中,哪些城市有發展前景,又將產生什么樣的機會?

放寬放開城市落戶限制意味著什么

其實,放開城市落戶限制早已不是新鮮詞了,而是近年來的一個高頻詞。

本輪戶籍制度改革全面開啟的標志性文件,應該是國務院2014年7月發布的《關于進一步推進戶籍制度改革意見》,走的是打通二元戶籍制路線,提高城鎮化質量。因為此前的改革一直走的也是放寬路線,但學界認為,城鎮化率質量不高,而戶籍人口城鎮化率直接反映城鎮化的健康程度,是一個關鍵指標。

2016年9月,國務院正式發布《推動一億非戶籍人口在城市落戶方案》,要求“十三五”期間,城鄉區域間戶籍遷移壁壘將加速破除,配套政策體系要進一步健全,戶籍人口城鎮化率年均要提高1個百分點以上,年均轉戶1300萬人以上。

到如今,留給這個目標完成的時間已開始顯得緊迫起來。今年以來,國家政策頻出,城鎮化已開始提速,或者說進入倒計時。

例如,今年5月5日,中共中央、國務院發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》(下稱《意見》),要健全農業轉移人口市民化機制。有力有序有效深化戶籍制度改革,放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。到2022年,城市落戶限制逐步消除。

而這與4月8日國家發改委發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》(下稱《任務》)才隔了一個月。《任務》明確了相關城市放寬落戶的具體要求:城區常住人口100萬~300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制;城區常住人口300萬~500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件,并全面取消重點群體落戶限制。超大特大城市要調整完善積分落戶政策,大幅增加落戶規模、精簡積分項目,確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。

今年2月21日,國家發改委發布的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》也提出,要放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。同日,公安部召開的全國治安管理工作座談會上,公安部副部長孫力軍表示,要全面深化以戶籍制度為重點的治安管理改革,加快建立新型戶籍制度。除落戶超大、特大城市和跨省遷移戶口實行審批制外,積極探索試行以經常居住地登記戶口制度。

國家頻提放開放寬落戶限制,尤其是放開大城市的落戶限制,是目前戶籍制度改革的重點。數據顯示,截至2018底,仍有2.26億農業轉移人口已成為城鎮常住人口但尚未落戶城市,其中65%分布在地級以上的城市,基本上是大城市。中國社科院城市發展與環境研究所原所長牛鳳瑞將這部分人群的現狀稱為“半城市化”。

都市圈、城市群崛起

在目前小城市戶籍已全面放開、中小城市吸引力不夠的情況下,放開大城市戶籍顯得尤為重要。陳亞軍說,要解決好落戶的問題,需要大中小城市和小城鎮聯動,光靠小城鎮、小城市其實解決不了這個問題,需要推動大中小城市放開放寬落戶限制。

雖然我國從上世紀80年代開始就鼓勵發展中小城市,但實際上人口一直在往大城市走,現在學界更傾向于走發展大都市圈的道路。畢竟大型都市在經濟資源的集聚、效率和節約發展等方面更具優勢。近年來,國家中心城市、城市群、都市圈的發展,也彰顯著國家要將中心大城市引領作用發揮到最大的決心。

牛鳳瑞認為,突出中心城市的帶動引領作用,更符合經濟發展客觀規律和城市化發展規律。城市規模與輻射帶動能力成正比。應該通過支持一些核心重點城市率先發展,帶動周邊地區發展,以提升我國經濟發展的整體競爭力,促進產業結構的轉型升級。

2018年11月,中共中央、國務院發布的《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出,要以北京、天津為中心引領京津冀城市群發展,帶動環渤海地區協同發展;以上海為中心引領長三角城市群發展,帶動長江經濟帶發展;以香港、澳門、廣州、深圳為中心引領粵港澳大灣區建設,帶動珠江-西江經濟帶創新綠色發展;以重慶、成都、武漢、鄭州、西安等為中心,引領成渝、長江中游、中原、關中平原等城市群發展,帶動相關板塊融合發展。

一方面是要放開放寬大城市的落戶限制,另一方面要突出中心大城市的帶動引領作用。在這種情況下,顯而易見,未來大城市的發展更受看好。

但問題是,大城市的發展和落戶也不是沒有限制的。盡管中央密集發文要放開放寬落戶限制,但都附加了一定的限定詞,落戶的全面放開,是將個別超大城市、特大城市除外的。

根據《2017年城市建設統計年鑒》,目前,城區人口超過500萬的城市有13座,除北上廣深這四個超大城市,還有天津、重慶、武漢、成都、南京、鄭州、杭州、沈陽、長沙9個特大城市。

結合政策,也就是說,在未來,除了上述13個城市外,其他城市都將全面放開放寬落戶限制。這個過程中,一大批二線城市將受益最大,包括西安、蘇州、合肥、濟南、青島、大連、廈門、寧波、昆明、石家莊、南昌、福州等。

一方面,大城市戶籍放開后,中小城市的發展前景會更受限。另一方面,相比京滬等超大城市,二線城市還有大把的發展空間。這些二線城市崛起后,不僅可以承擔、疏解一線城市過于集中的部分功能,還可以起到區域發展龍頭的作用,帶動更多區域相對均衡地發展。

放開放寬落戶帶來的機會

值得注意的一點是,《意見》明確,要全面落實支持農業轉移人口市民化的財政政策、城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策,以及中央預算內投資安排向吸納農業轉移人口落戶數量較多的城鎮傾斜政策。

這里必須要說明的一點是,過去國家強調中小城市戰略的結果是:一線和部分熱點二線城市人口快速增長、土地供給不足,三四線城市人口增長緩慢、土地供給過多,由此造成土地供需錯配。現如今,人地掛鉤的政策更符合人口與經濟社會發展的真實需求,對輸入城市將起到很好的激勵作用,有利于輸入地城市的建設和發展,這個過程中,對一二線城市也是一大利好。

《意見》提到,到2022年,城鄉統一建設用地市場基本建成,經濟發達地區、都市圈和城市郊區在體制機制改革上率先取得突破。

這意味著,未來城市更新改造,有望成為房地產發展的重點。什么樣的城市更新改造尤其是舊村改造會有價值?哪里的農村戶口有價值?當然不可能是小城市的農村或者貴州、東北、淮河流域等地的偏遠農村,而是一二線大城市的城中村或近郊區的農村。

今年,珠三角,廣州、東莞等地的舊村改造如火如荼。這些地方經營性建設用地入市,也會極大地增加一二線大城市的土地供應。

從總體上看,二線熱點城市的樓市發展前景已經超過了一線城市。一方面,二線城市的人口增量空間更大,另一方面,二線城市原有樓價較一線城市要低很多。實際上,從2015年以來的表現來看,二線熱點城市的房價漲幅甚至超過了一線城市。這也符合近年來熱點二線城市經濟崛起的趨勢。

春江水暖鴨先知。今年以來,熱點二線城市的土地市場火爆,各大開發商鏖戰二線城市。中原地產研究中心的統計數據顯示,50大城市合計在2019年前5月土地出讓1.59萬億元,同比2018年同期上漲了12.3%。其中,5月杭州土地出讓金收入266億元,位列榜首。此外,今年以來,天津、武漢、蘇州、濟南、鄭州、福州等二線城市的土地市場表現也十分搶眼。

一線城市也不是沒有機會。上述《任務》提出,超大特大城市要立足城市功能定位、防止無序蔓延,合理疏解中心城區非核心功能,推動產業和人口向一小時交通圈地區擴散。也就是說,未來一線城市的重點在都市圈的發展上。

尤其是隨著北京、上海、深圳等大城市的軌道交通尤其是跨城地鐵、市域快軌的發展,將會極大縮短周邊地區、鄰近板塊到大城市中心城區的時間,讓這些區域變成也可以變成人們常住的區域,從而有利于超大城市疏解中心城區人口,也可以帶動周邊區域發展。比如北京周邊的北三縣、保定等地,上海周邊的南通、嘉興、昆山、太倉等地,深圳周邊的惠州等,都將是未來樓市發展的重點。

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